LA REFORMA PROCESAL PENAL EN CAJAMARCA: FUNDAMENTOS, RETOS Y DIFICULTADES (4to año de aplicación del Código Procesal Penal)
- Una entrevista de Juan Carlos Liza Olivos.
El Juez Superior Titular J. Fernando Bazán Cerdán ha sido uno de los más activos promotores de la reforma procesal penal, por lo que le correspondió elaborar el Plan de Implementación del Nuevo Código Procesal Penal en Cajamarca, que fue aprobado por el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial. Desde el inicio de la reforma en Cajamarca ha integrado la Sala Penal de Apelaciones. Se desempeña actualmente como Presidente de la Asociación Distrital de Magistrados de Cajamarca, miembro de la Comisión Distrital de Implementación del Código Procesal Penal en Cajamarca, es Director del Instituto de Justicia Intercultural de Cajamarca, miembro de la Comisión de Trabajo sobre Justicia Indígena y Justicia de Paz de la Corte Suprema de Justicia de la República, profesor principal de las cátedras de Derecho Penal y Derecho Procesal Penal de la Universidad Privada Antonio Guillermo Urrelo.
¿Qué ha implicado la reforma procesal penal en Cajamarca?
Han transcurrido cuatro años desde que el 1 de abril del 2010, entró en vigencia en el distrito judicial de Cajamarca el Código Procesal Penal del 2004, como parte del cronograma de implementación progresiva del nuevo modelo de administrar justicia en materia penal.
En realidad, es una etapa de tránsito, donde coexisten el antiguo sistema procesal penal inquisitivo (con el Código de Procedimientos Penales de 1940, que regula el proceso penal ordinario, y el Decreto Legislativo N° 124 de 1981, que norma al proceso penal sumario) y el nuevo proceso acusatorio moderno (denominado proceso penal común), lo cual se refleja en un sistema administrativo a “dos aguas”, con estructuras burocráticas para cada uno de los sistemas procesales, una dirigida a liquidar las causas penales del modelo inquisitivo y la otra que conoce de los casos nuevos, que empezó con carga cero.
Sin embargo, en circunstancias como la actual, en la que se viene aplicando una nueva manera de resolver conflictos en materia penal, es necesario examinar los fundamentos, retos y dificultades que implica el cambio en realidades como la cajamarquina.
Lo anterior resulta trascendente en momentos en que existe un marcado desprestigio de las instituciones del sistema de justicia, debido esencialmente –entre otros factores- a: la sobrecarga procesal; la judicialización de casos intrascendentes; las decisiones fuera de los plazos establecidos (impunidad); la concentración de roles de investigación y juzgamiento en un solo órgano estatal (Juez); la repetición de muchos actos procesales o diligencias; el exacerbado centralismo, ineficacia y burocratización de los administradores y de los sistemas administrativos que daban soporte a los órganos jurisdiccionales; el olvido de las víctimas y testigos, que eran utilizados únicamente como fuente de información; y la corrupción sistémica de los operadores jurídicos (jueces, abogados, fiscales, policías, justiciables, etc.).
¿Cuáles considera usted que son los fundamentos de la reforma procesal penal?
En principio, el cambio de paradigma o del modelo procesal penal, como proceso político de cambio, está vinculado a otros procesos de mayor envergadura: el proceso de transición democrática en América Latina; el proceso de pacificación interna; la creciente globalización económica; la crisis del Estado y el mayor protagonismo del sistema interamericano de protección de los derechos humanos.
Para cumplir con dichos objetivos, la referida reforma contempla un cambio de paradigma con respecto al antiguo modelo de procedimiento penal vigente en nuestro país desde mediados del siglo XX, el denominado sistema o modelo inquisitivo, caracterizado por ser predominantemente escrito y secreto, y que mantiene su impronta en la actualidad, a través de los siguientes rasgos: la formulación de acusaciones que no siguen a la investigación sino que la preceden; la búsqueda de la verdad histórica, que determina que el juez tenga un rol preponderante para realizar actividad investigatoria y de probanza; el imputado que es objeto de desconfianza, por lo que se procura obtener su confesión; la investigación o sumario es el centro del proceso penal (elementos probatorios se incorporan a expediente escrito y secreto); y el juzgamiento o plenario constituye una etapa secundaria.
Es en este contexto que, en los últimos diez años el Estado del Perú dio inicio a un proceso de cambio de importantes políticas públicas destinadas a la modernización y adecuación del sistema judicial a los principios de un Estado de Derecho. En esta perspectiva, estas políticas públicas tienen como objetivo incorporar los derechos humanos y los estándares internacionales sobre esta materia al sistema de administración de justicia en el ámbito penal, armonizándolos con el deber estatal de realizar una persecución penal eficaz y combatir la criminalidad para garantizar la seguridad pública y ciudadana, así como adecuarlos al desarrollo social, económico, político y cultural experimentado por la sociedad peruana en las últimas dos décadas.
En efecto, actualmente la sociedad peruana requiere de una justicia que resuelva en forma eficiente, transparente, imparcial, accesible y con respeto a los derechos fundamentales los conflictos sociales. En este marco, la reforma procesal penal, en actual proceso de implementación en el Perú tiene por objeto concretar dichos ideales, a saber, aplicar de la forma más eficiente el poder punitivo del Estado, asegurando a su vez, las garantías necesarias para que como individuos podamos protegernos frente al ejercicio de este poder.
Junto a ello, es preciso señalar que los pilares de la reforma son la separación de las funciones de investigar y condenar que el juez del sistema antiguo reunía en forma inconstitucional, el rol de director jurídico de la investigación por el fiscal, la realización de labores técnicas operativas de investigación por la policía, y el establecimiento de un servicio público de defensoría para los imputados y acusados que no pueden costear un abogado defensor.
¿Cuáles son los retos y dificultades de la aplicación de la reforma procesal penal?
Resulta relevante enfatizar que el proceso de reforma procesal no sólo radica en el hecho de contar con una nueva norma legal o código procesal penal, ni en tener un presupuesto económico suficientemente holgado, sino en la suficiente capacitación de los operadores del sistema para construir un sólido cambio de actitud y en la calidad –cuasi empresarial- de sus sistemas de gestión –entre ellos, una administración moderna del talento humano- que permita brindar un eficiente servicio público al usuario. Esto es un aspecto central.
De esta manera, es necesario asumir con claridad que la aplicación del nuevo modelo procesal reformado, en realidades rurales como la cajamarquina, a la luz de las experiencias de los distritos judiciales en los que se inició la reforma como Huaura y la Libertad, es probable que se encuentre con serias dificultades y retos, vinculados a la necesidad y tarea pendiente de consolidar nuevas prácticas positivas.
¿Cuáles son los retos en cuanto al sistema de justicia penal en su conjunto?
Se puede mencionar varios retos que desde el principio se vislumbraron para el sistema de justicia penal en su conjunto respecto de la reforma procesal penal.
En primer lugar, se requiere la generación y desarrollo de solventes liderazgos locales –que complementen y sumen a los nacionales-, así como mecanismos de coordinación permanentes, para lograr introducir y desarrollar buenas prácticas y la corrección temprana de experiencias que no aportan o atentan contra el proceso de cambio (como es el espacio plurinstitucional de la Comisión Distrital de Implementación del NCPP, o los particulares de la Comisión de Magistrados, los Jueces Coordinadores, etc.).
Otro de los retos es la materialización de la oralidad como principio rector en la actuación de los jueces y de las partes –fiscales y abogados- en el nuevo proceso penal (en cuyo contexto la audiencia pública debe ser escenario estelar para la producción de información de calidad y la adopción de decisiones relevantes).
Sigue siendo un reto importante, en zonas rurales como Cajamarca, el diseño de un sistema de notificaciones eficaz para zonas geográficas de difícil acceso, vía alianzas estratégicas con actores locales (jueces de paz, rondas campesinas, tenientes gobernadores, etc.); así como el empleo de medios de notificación derivados de los recientes desarrollos tecnológicos en el ámbito informático (correo electrónico, RPM, RPC, etc.).
Se debe fortalecer la capacitación permanente, conjunta y diferenciada, de los actores (jueces, fiscales, abogados, policías y personal administrativo), en aspectos teóricos y prácticos del nuevo proceso penal acusatorio, para profundizar la reforma procesal penal y hacer frente a la contra reforma promovida por sectores antidemocráticos.
Asimismo, corresponde a las entidades estatales pertinentes la designación de actores (jueces, fiscales, abogados, policías y personal administrativo) con suficiente idoneidad profesional y solvencia ética para desempeñar los roles diferenciados asignados por el nuevo modelo de procesal penal acusatorio.
Finalmente, continuará siendo un reto insoslayable la adecuada gestión de los sistemas administrativos y de los despachos judiciales y fiscales, a cargo de personal profesional competente e idóneo (evitando designar administradores empíricos sin formación y sin experiencia profesional alguna en materia de la ciencia de la administración; así como a personal administrativo con calidades profesionales deficientes).
¿Cuáles son las dificultades en cuanto al sistema de justicia penal en su conjunto?
Son muchas las dificultades que se aprecia en la totalidad de operadores del sistema de justicia penal. Sin embargo, las mismas deben ser enfrentadas y superadas con optimismo.
Se puede mencionar algunas. Entre ellas, la tendencia de todos los actores (jueces, fiscales, abogados, policías y administrativos) a repetir los métodos de trabajo del sistema inquisitivo (culto a la jerarquía, falta de iniciativa laboral, etc.).
El decaimiento de los esfuerzos de implementación luego del inicio formal de vigencia del nuevo modelo procesal penal (a través de una dirección propensa al letargo burocrático, a la inercia administrativa, a la dañina política de “hacerse el muertito” para no buscar la prueba, etc.).
La inexistencia de mecanismos de monitoreo conjunto y permanentes, debido a la ausencia de estadística confiables y sistemas de seguimiento eficaces, que permita contar con información confiable para la corrección oportuna del rumbo de implementación. Esto se ha tratado de corregir a través de las reuniones periódicas de la Comisión Distrital de Implementación de Cajamarca.
La actitud de los operadores estatales –esencialmente de jueces y fiscales- de asumir el proceso y dinámica paralela de liquidación de las investigaciones y de los procesos penales antiguos, como espacio de reubicación laboral sin objetivos institucionales definidos, sin plazo de culminación previsible y desconectado del fin último de la reforma procesal penal .
¿Cuáles son los retos y dificultades más específicos que tienen los jueces?
Muchísimos, pero mencionaré algunos sin ningún orden. Uno de los retos que tienen los jueces es ejercer su poder de dirección a plenitud para interiorizar y fortalecer el desarrollo de las audiencias públicas como metodología central para la obtención de información de calidad y la toma de las principales decisiones judiciales.
Otro de los retos de los jueces es el profundizar su formación y capacitación jurídica en instituciones penales y procesales importantes y que permitirá apuntalar el proceso de reforma, como son el procedimiento de determinación e individualización de la pena, la motivación razonada y suficiente de las resoluciones judiciales –lo que no implica la expedición de extensas resoluciones-, la necesaria simplificación y brevedad de las audiencias, etc.
Una dificultad esencial es la debilidad de la función de garantía de derechos fundamentales en la postura del juez en el proceso, por la que eventualmente la tarea del Ministerio Público no estaría sujeta a efectivo control judicial.
¿Cuáles son los retos y dificultades más específicos que tienen los fiscales?
Para el Ministerio Público sigue siendo un reto sustancial el asumir un nuevo posicionamiento frente al delito y a la criminalidad, de cara a la ciudadanía, donde no se privilegie un enfoque de trabajo en términos estadísticos-cuantitativos sino cualitativos fruto de estrategias reales y globales de persecución penal (ej. La interiorización de su rol de director jurídico de la Investigación Preparatoria –con un proactivo trabajo de campo y no solo de acopiar actos de investigación en el escritorio-; el mejoramiento de sus metodologías y técnicas de investigación criminal; la definición de estrategias sostenidas para enfrentar los hurtos sistemáticos de autopartes y móviles conectados a mecanismos públicos de receptación; los casos de criminalidad organizada; así como los mecanismos de trata de personas con fines sexuales y ligados a la actividad minera, etc.).
Otro reto es enfrentar decididamente la descongestión del sistema judicial por el Ministerio Público a través de la aplicación de las salidas tempranas (principio de oportunidad, proceso inmediato, acusación directa, terminación anticipada, etc.), siempre y cuando esté garantizada la persecución penal estatal en el caso concreto.
De otro lado, considero que una dificultad importante es superar por el Ministerio Público la tentación de seguir la viciosa ruta burocrática de sólo llevar a proceso aquello casos de probable éxito para incrementar el registro estadístico de éxito, vale decir, sólo los casos más sencillos, que no son necesariamente los más importantes y que nunca llegarían a conocimiento de un juez, abriendo con ello campo a la arbitrariedad e impunidad.
¿Cuáles son los retos y dificultades más específicos que tienen los abogados y los defensores públicos?
En cuanto a los defensores públicos, deviene en un reto el fortalecimiento de la sostenibilidad de su trabajo para seguir brindando un servicio de defensa técnica gratuito y de calidad.
Como dificultad a encarar en términos presupuestales, se encuentra la inferioridad numérica de los defensores ante su real sobrecarga de trabajo y deficiente equipamiento, en contraste con el número mayor de fiscales.
Para los abogados en general, se ha constatado la existencia de una capacidad limitada del defensor para cuestionar la prueba producida por el fiscal y su probable incidencia en el número de condenas. Los abogados deben incorporar como parte de su estrategia de defensa el componente de investigación en atención a las particularidades del caso concreto.
¿Cuáles son los retos y dificultades más específicos que tienen los policías?
Sigue siendo un reto a enfrentar el desarrollo prevalente de procesos de trabajo más profesionalizados y especializados en técnicas de investigación criminal por la Policía Nacional del Perú.
Asimismo, la profundización de la capacitación a los oficiales y subalternos policiales en materia de respeto de los derechos fundamentales, para su aplicación durante el ejercicio de su competencia para combatir la delincuencia.
Una grave dificultad que enfrenta la Policía es la necesidad de contar con laboratorios de criminalística debidamente equipados y con personal idóneo para procesar evidencias de todas las provincias del departamento de Cajamarca.
¿Cuáles considera que son los aspectos positivos y tareas pendientes del proceso de reforma procesal penal en Cajamarca?
En el plano institucional y de coordinación intersectorial, estimo que uno de los aspectos más positivos es el espacio de diálogo generado por la institucionalización de la Comisión Distrital de Implementación del Código Procesal Penal, dirigida sucesivamente por los Presidentes de la Corte Superior de Justicia de Cajamarca (doctores Luis Ruiz Vigo, Percy Horna León y Oscar Vásquez Arana), a través de reuniones periódicas, en las que participan los representantes del más alto nivel del Poder Judicial, del Ministerio Público, de la Defensoría Pública, de la Policía Nacional del Perú, del Instituto Nacional Penitenciario, de la Defensoría del Pueblo, e incluso de las organizaciones provinciales y regionales de las rondas campesinas, así como de las rondas urbanas. Escenario en el que se vienen resolviendo problemas puntuales que surgen a raíz de la implementación de la reforma procesal penal, se definen metodologías y contenidos para la capacitación de todos los operadores. Esta labor de capacitación y formación en el último año se ha hecho extensiva a todas las bases de las rondas urbanas de Cajamarca –que cumplen un importante papel en el mantenimiento de la seguridad ciudadana y la paz social- en materia de respeto a los derechos humanos, actuaciones preliminares y delimitación de competencias.
También constituye un aspecto bastante positivo el haber podido enfrentar con gran éxito por parte del Poder Judicial a nivel nacional, la necesidad de dotar de institucionalidad a la valoración y reconocimiento constitucional de la interculturalidad y el pluralismo jurídico, a través del establecimiento de relaciones de coordinación del sistema de justicia estatal con la jurisdicción comunal; la definición de los límites de las competencias materiales, territoriales y personales de ambas jurisdicciones; la realización de pericias antropológicas o culturales; la aplicación del error de comprensión culturalmente condicionado; el empleo de intérpretes, etc. Para ello, en los últimos años el Poder Judicial ha aprobado diversos y valiosos instrumentos de trabajo, como son el Acuerdo Plenario sobre Derecho Penal y Rondas Campesinas, la Hoja de Ruta de la Justicia Intercultural, el Proyecto de Ley sobre Coordinación Intercultural de la Justicia –que cuenta con dictamen favorable de la Comisión de Justicia del Congreso-, el Protocolo de Coordinación Intercultural de la Justicia –que opera por defecto del anterior-, el Protocolo de Actuación Judicial en materia de Justicia Intercultural y el Protocolo de Asistencia Legal a Indígenas y la realización anual de Congresos Internacionales sobre Justicia Intercultural. Estas líneas directrices de coordinación y actuación judicial para con las rondas campesinas y jueces de paz viene siendo promovida de manera sostenida en Cajamarca por el Instituto de Justicia Intercultural que dirijo.
Entre las tareas pendientes del proceso de reforma procesal penal en Cajamarca se encuentra la necesidad de enfrentar todos los retos y dificultades antes mencionados, por parte de las entidades estatales en lo que les corresponda.
Adicionalmente, se puede indicar como tareas pendientes, entre otras: La necesidad de afinar los sistemas de control a jueces, fiscales, policías y defensores públicos para evitar actos soterrados de corrupción e inconducta funcional, adecuando los indicadores y métodos de actuación de la ODECMA y de las Oficinas de Control Interno de las otras entidades estatales a la lógica del nuevo sistema de justicia penal. También se deben adoptar definiciones respecto de la aprobación de un realista Mapa de Zonas de Difícil Acceso de Cajamarca que permita mejorar sustantivamente el sistema de notificaciones por parte de la Fiscalía y la colaboración excepcional de la Policía en dicha tarea. Igualmente, es una tarea inmediata el estudio y aplicación adecuada de los más de quince Protocolos de Actuación para la Fiscalía y la Policía recientemente aprobados por la Comisión Nacional de Implementación de Código Procesal Penal, que permitirá mejorar el trabajo de investigación de dichas entidades. Otra tarea pendiente es la necesidad de articular el trabajo que realiza la Comisión Distrital de Implementación con la labor que efectúan los Comités Provinciales de Seguridad Ciudadana, así como con el Comité Regional. Tarea no menos importante es la necesidad de difundir las bondades del sistema de justicia penal a la sociedad, en el cual toca un papel importante a los medios de comunicación social y a los propios operadores estatales del servicio de justicia.
¿Cuáles son sus reflexiones finales sobre el proceso de reforma procesal penal en Cajamarca?
Finalmente, estimo que no debe asumirse una postura ilusa o sumamente romántica que sobrevalore el proceso de reforma procesal penal y que considere a este como un hito temporal que por sí mismo produzca el cambio de la mentalidad inquisitiva por una de orden garantista y acusatoria.
Realistamente se debe enfatizar que el inicio y continuación del proceso de reforma procesal penal en el Perú en general y en Cajamarca en particular, no implica que su aplicación sea la solución o el remedio inmediato para todos los males del sistema de administración de justicia penal, sólo es un buen comienzo para modificar el estado de cosas insostenible sobre la manera en que se venían resolviendo los conflictos en el sistema de justicia penal, siempre y cuando se logre superar los retos y resolver las dificultades antes anotadas.
A pesar de lo anterior, se puede mantener el optimismo respecto del proceso de reforma procesal penal, siendo conscientes que el modelo procesal penal acusatorio, garantista y de corte adversarial que se ha comenzado a aplicar en Cajamarca es el mejor modelo procesal penal posible que existe en términos comparativos a nivel internacional, en la medida en que se adecúa más a las normas, principios y valores constitucionales, por propender a equilibrar el deber estatal de proteger los derechos fundamentales de los imputados y víctimas, con el deber estatal de persecución eficaz al delito.
En definitiva, los elementos anteriores convierten al nuevo proceso penal reformado en uno de carácter democrático, aspecto esencial que permite sustentar su legitimidad y ser piedra de toque para revertir el actual descrédito de todos los actores (jueces, fiscales, abogados, policías y personal administrativo) del sistema de justicia penal.